Wie ein EU-Gesetz entsteht: das ordentliche Gesetzgebungsverfahren

Das EU-Gesetzgebungsverfahren im Überblick

Viele Gesetze der Europäischen Union entstehen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Dabei entscheiden das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union gemeinsam über einen Vorschlag. Beide müssen sich auf denselben Text einigen. Keine der beiden Institutionen kann das Gesetz allein verabschieden.

Meist beginnt das Verfahren mit einem Vorschlag der Europäischen Kommission. Sie legt einen Entwurf vor und übermittelt ihn an Parlament und Rat. In den Verträgen sind auch andere Wege vorgesehen, ein Gesetzgebungsverfahren anzustoßen. Für den üblichen Ablauf ist jedoch der Vorschlag der Kommission der Ausgangspunkt.

Der Entwurf wird anschließend in beiden Institutionen beraten. Im Parlament befassen sich die zuständigen Gremien mit dem Inhalt; im Rat stimmen die Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedstaaten ihre Position ab. Dabei können Änderungen am Vorschlag entstehen. Das Verfahren soll am Ende zu einem gemeinsamen Gesetzestext führen.

Erste Lesung: Die Institutionen beziehen Position

Zunächst arbeitet das Parlament an seiner Position. Es kann den Kommissionsvorschlag unverändert annehmen oder Änderungen beschließen. Seine Position wird dem Rat übermittelt.

Stimmt der Rat dieser Position zu, ist das Gesetz angenommen. Eine weitere Lesung ist dann nicht nötig. Stimmen Parlament und Rat nicht überein, legt der Rat seine eigene Position fest und übermittelt sie dem Parlament. Er erläutert dabei, weshalb er von der Position des Parlaments abweicht.

Mit dieser Mitteilung beginnt die zweite Lesung. Das Parlament kennt nun sowohl den ursprünglichen Vorschlag als auch die Haltung des Rates. Damit rückt die Frage in den Mittelpunkt, ob beide Institutionen ihre Positionen zusammenführen können.

Zweite Lesung: Annäherung oder Ende des Verfahrens

Das Parlament prüft die Position des Rates und kann unterschiedlich darauf reagieren. Es kann sie billigen oder nicht innerhalb der vorgesehenen Frist zurückweisen; in beiden Fällen gilt das Gesetz als angenommen. Lehnt es die Ratsposition ab, ist das Verfahren beendet und der Vorschlag kommt nicht zustande.

Eine weitere Möglichkeit besteht darin, Änderungen vorzuschlagen. Diese Änderungsanträge werden dem Rat und der Kommission übermittelt. Der Rat prüft sie. Billigt er alle Änderungen, ist das Gesetz angenommen. Kommt keine vollständige Einigung zustande, geht das Verfahren in die Vermittlung.

Die zweite Lesung ist damit mehr als eine Wiederholung der ersten. Sie zwingt beide Seiten, ihre Unterschiede konkret zu benennen. Zugleich bleibt der Vorschlag veränderbar, sofern Parlament und Rat die nötige Zustimmung für einen gemeinsamen Text erreichen.

Vermittlung: Ein gemeinsamer Text wird ausgehandelt

In der Vermittlung kommen Vertreterinnen und Vertreter des Parlaments und des Rates in einem Vermittlungsausschuss zusammen. Beide Seiten sind gleichberechtigt vertreten. Die Kommission wirkt an den Beratungen mit und kann dabei helfen, unterschiedliche Positionen einander anzunähern.

Der Ausschuss sucht nach einem gemeinsamen Text, der für beide Institutionen annehmbar ist. Gelingt das nicht, endet das Verfahren ohne Gesetz. Ein Kompromiss im Ausschuss reicht dagegen noch nicht aus: Er muss anschließend sowohl vom Parlament als auch vom Rat gebilligt werden.

Die Vermittlung ist somit eine entscheidende, aber nicht automatisch erfolgreiche Phase. Auch ein ausgehandelter Text kann scheitern, wenn eine der beiden Institutionen ihn nicht annimmt.

Dritte Lesung: Zustimmung zum Vermittlungsergebnis

Kommt im Vermittlungsausschuss ein gemeinsamer Text zustande, folgt die dritte Lesung. Parlament und Rat stimmen jeweils über genau diesen Text ab. Änderungen sind in dieser Phase nicht mehr vorgesehen.

Billigen beide Institutionen das Ergebnis, ist das Gesetz angenommen. Lehnt eine Seite es ab oder kommt ihre Zustimmung nicht zustande, scheitert der Vorschlag. Das Verfahren macht damit deutlich, dass eine Einigung zwischen den Verhandlungsdelegationen allein nicht genügt: Die zuständigen Institutionen müssen den Kompromiss tragen.

Nach der Annahme wird der Rechtsakt veröffentlicht und tritt zu dem darin festgelegten Zeitpunkt in Kraft. Je nach Form gelten unterschiedliche Wirkungen. Eine Verordnung gilt grundsätzlich unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Eine Richtlinie legt Ziele fest, die die Mitgliedstaaten in nationales Recht umsetzen müssen. Welche Form gewählt wird, hängt vom jeweiligen Rechtsakt ab.

Warum das Verfahren mehrere Lesungen vorsieht

Das mehrstufige Verfahren ermöglicht es Parlament und Mitgliedstaaten, unterschiedliche Interessen in die Gesetzgebung einzubringen. Zugleich schafft es mehrere Gelegenheiten, strittige Punkte zu klären. Die Kommission schlägt den Entwurf vor und begleitet die Verhandlungen, doch die abschließende Einigung liegt im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bei Parlament und Rat.

Der Ablauf kann je nach Thema und Konfliktlage unterschiedlich lange dauern. Ein Vorschlag kann bereits in der ersten Lesung angenommen werden. Bei größeren Meinungsverschiedenheiten können zweite Lesung und Vermittlung nötig sein. Scheitert die Einigung, wird der Vorschlag nicht als Gesetz verabschiedet.

Für die politische Einordnung ist deshalb wichtig, die einzelnen Verfahrensschritte auseinanderzuhalten. Ein Kommissionsvorschlag ist noch kein geltendes Recht. Auch eine Position des Parlaments oder des Rates allein genügt nicht. Erst wenn die erforderlichen Beschlüsse beider Institutionen zusammenpassen, ist das Gesetzgebungsverfahren erfolgreich abgeschlossen.

Häufige Fragen zum EU-Gesetzgebungsverfahren

Gilt das ordentliche Verfahren für jedes EU-Gesetz?

Nein. Für bestimmte Bereiche sehen die Verträge besondere Gesetzgebungsverfahren vor. Welche Regeln gelten, hängt von der jeweiligen Rechtsgrundlage ab. Deshalb wird bei einem konkreten Vorhaben zuerst geprüft, welches Verfahren vorgesehen ist.

Können Bürgerinnen und Bürger selbst einen EU-Gesetzentwurf einreichen?

Bürgerinnen und Bürger können die Europäische Kommission mit einer Europäischen Bürgerinitiative auffordern, einen Vorschlag zu einem Thema vorzulegen. Sie reichen damit jedoch nicht selbst einen Gesetzentwurf ein. Die Kommission prüft das Anliegen und entscheidet, ob sie tätig wird.

Welche Rolle haben nationale Parlamente?

Nationale Parlamente können prüfen, ob ein geplanter EU-Rechtsakt nach ihrer Auffassung mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Dafür gibt es ein Verfahren, in dem sie begründete Stellungnahmen abgeben können. Sie ersetzen damit nicht die Beschlüsse von Parlament und Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

Ist der Europäische Rat am Gesetzesbeschluss beteiligt?

Der Europäische Rat ist nicht einer der beiden Gesetzgeber im ordentlichen Verfahren. Er legt politische Leitlinien und Prioritäten fest. Davon zu unterscheiden ist der Rat der Europäischen Union, der gemeinsam mit dem Europäischen Parlament über den Gesetzestext entscheidet.

Fazit

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren beruht auf der gemeinsamen Zustimmung des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union. Je nach Verlauf reicht eine Lesung aus oder es folgen weitere Verhandlungen bis hin zur Vermittlung. Erst wenn beide Institutionen denselben Text annehmen, wird aus einem Vorschlag ein EU-Gesetz.

Weiterführend im Ressort Europa: Europäisches Parlament: Aufgaben, Wahl und Fraktionen und Europäische Zentralbank und Euro: Mandat und Instrumente.